Condena al Estado a pagar diferencia de salarios a ex Ministro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo

A continuación publicamos una reciente sentencia del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 7º Turno por la cual se condena al Estado a pagar diferencias de salarios a un ex Ministro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo patrocinado por nuestro Estudio.

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE SÉPTIMO TURNO

MINISTRO REDACTOR: Dr. Edgardo Ettlin.

MINISTROS FIRMANTES: Dra. Ma. Cristina Cabrera, Dr. Edgardo Ettlin y Dra. Beatriz Tommasino.

Montevideo, 26 de marzo de 2019

VISTOS:

Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados “MONSERRAT GRAU JAIME c/ ESTADO -TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y OTRO. Cobro de Pesos – Recurso de Apelación” (I.U.E. No. 0002-005483/2015), venidos a conocimiento merced a la apelación tramitada desde fs. 313 contra la sentencia No. 85/2018 dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 3º Turno a fs. 304-308, corregida en un error material mediante Resolución No. 1264/2018 de ese Asiento a fs. 309.

RESULTANDO:

Las decisiones mencionadas condenaron al Poder Ejecutivo (MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS) y al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO a pagar a JAIME MONSERRAT GRAU la suma de $ 511.212,99 (quinientos once mil doscientos doce pesos uruguayos con noventa y nueve centésimos de dicha moneda), con sus reajustes conforme al Decreto-Ley No. 14.500, más sus intereses legales a partir de la demanda (especialmente fs. 308 y 309).

Se alza el Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante también indistintamente “MEF”) argumentando contra la recurrida su discrepancia (fs. 313-317 v.). Sostiene que la decisión cuestionada contraviene el artículo 64 de la Ley No. 18.719, considerando que entre los cargos equiparables a la remuneración de un Senador, no se encuentran mencionados en forma expresa los Ministros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (en adelante también indistintamente “TCA”). Por lo que los organismos judiciales no pueden suplir la voluntad del legislador. Reitera que el espíritu del legislador al sancionar el artículo 64 de la Ley No. 18.719 no fue derogar las normas que refieren al salario de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia ni del TCA. El Poder Ejecutivo ha armonizado las normas conforme a Derecho, no pudiendo el tenor literal de las leyes hacer recurrir a la voluntad supuesta del legislador. En este sentido, el legislador dictó tres Leyes (Nos. 18.719, 18.738 y 18.996) estableciendo que el mismo criterio de base de cálculo no corresponde a lo que pretende el actor. Argumenta que si bien es cierto que no se opuso la falta de legitimación pasiva por el Ministerio apelante, destaca que de no haberse presentado a juicio no habría existido quien ejerciera la defensa del Estado en los procesos iniciados por esta causa, ante la actitud del Tribunal de lo Contencioso Administrativo que no contestó ni compareció. La idea fue asegurar la defensa del Estado en estos procesos. Critica que se haya determinado una suma de liquidación, que no pudo ser controlada, a la cual se adiciona un aumento salarial de un 26 % que no se otorgó a ningún colectivo. Entiende que sin perjuicio que no corresponden las diferencias, no le cabe ninguna responsabilidad tampoco. Debe en todo caso liquidarse el monto conforme al art. 378 del Código General del Proceso. Pide que en definitiva se revoque la sentencia apelado, eximiendo al Estado – MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS, de toda responsabilidad.

Dado traslado (fs. 319), contesta la parte actora (fs. 321-325). Sostiene que la apelación es confusa y contradictoria. No se plantea en el caso ninguna suplantación de poderes, sino la aplicación de la Constitución y la Ley. La opinión que el art. 64 de la Ley No. 18.719 no otorgaba ningún aumento al Poder Judicial es sólo del Poder Ejecutivo o del Legislativo, pero lo que importa en este caso es la opinión de la justicia. Como reconoció alguna vez el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se buscó posteriormente mediante una transacción con funcionarios y Magistrados judiciales para poner fin a siete años de diferendo y a errores cometidos inclusive por el Gobierno, sobre el debate salarial que se arrastró desde hace tiempo. En la demanda se planteó una liquidación por $ 511.212,99, cuyo monto en todo caso debió controvertirse, presentarse la suya o solicitarse alguna aclaración. La liquidación del crédito obra a fs. 295-296 como respuesta del TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO sobre la liquidación de las diferencias de salarios. Se solicita se confirma la sentencia en todos sus términos.

No contestó la apelación el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (fs. 326-328 v.).

Franqueada la apelación y recibidos los autos, se logran las voluntades necesarias para sentenciar en Alzada (fs. 329 y siguientes, artículos 203 y 204 del Código General del Proceso, más 61 y 62 de la Ley No. 15.750).

CONSIDERANDO:

Por su naturaleza y características, la cuestión espasible de ser resuelta anticipadamente conforme al artículo 200 del Código General del Proceso.

La demanda (fs. 5-11), planteada por quien fuera ex Ministro del TCA Dr. JAIME MONSERRAT GRAU (fs. 5), se origina en las diferencias retribucionales que a raíz de las discusiones sobre el artículo 64 de la Ley No. 18.719 se suscitaron en cuanto al rango de aplicación de esa norma, especialmente respecto a aquellos funcionarios que cobraban tomando en cuenta porcentualidades sobre la dotación total o parcial de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia (llamados coloquialmente “enganches”), por el período 15.4.2011 al 23.11.2011 más el subsidio percibido entre diciembre de 2011 a diciembre de 2012.

En el caso particular, las diferencias solicitadas se habrían generado durante el desempeño de JAIME MONSERRAT GRAU para el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

El caso merece un juzgamiento semejante “mutatis mutandis” al que consideró este Colegiado en sentencias suyas Nos. 221/2012 y 76/2016, para lo cual es menester tener presente que:

a) El art. 85 de la Ley No. 15.750 (Orgánica de la Judicatura y de Organización de los Tribunales) del 24.6.1985 estableció que “La dotación de los miembros de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo no podrá ser inferior a la que en cada caso se establezca para los Ministros Secretarios de Estado” (inc. 1º);

b) El art. 507 de la Ley No. 15.809 de fecha 8.4.1986 dispuso que la retribución de los Magistrados del Poder Judicial se regulará según las normas de los artículos 85 y 118 de la Ley No. 15.750;

c) El art. 543 de la Ley No. 16.736 del 5.1.1996, determinó extensivo a los funcionarios del Tribunal de lo Contencioso Administrativo las compensaciones, beneficios y mejoras presupuestales que por todo concepto se otorgaran a los funcionarios del Poder Judicial. Lo que incluía a los Ministros de ese Tribunal, por cuanto la Ley no los disntiguía;

d) El art. 64 de la Ley No. 18.719 del 27.12.2010 (vigente a partir del 1.1.2011 -art. 3º de la misma-) reformando al art. 9º de la Ley No. 15.809 equiparó en un 100% la retribución por todo concepto de los “Ministros” (véase que en esta reforma -a diferencia del art. 9º de la Ley No. 15.809- no se distingue a qué tipo de “Ministros” se refiere, lo que hace interpretar que no se hace distinciones entre ellos) con el sueldo nominal de un Senador de la República. Esta norma es complementada por el art. 68 de la Ley citada destacando que en todos los casos en que se dispusiere retribuciones cuyo monto debiera determinarse en función de otras, por aplicación de porcentajes o de cualquier otro parámetro de valoración, la base de cálculo quedaría establecida por las que se incluyan específicamente por la Ley que las creó o modificó, o en su defecto, por las normas que se encontraren vigentes. Es esta disposición (el art. 64 de la Ley No. 18.719) la que origina este diferendo porque como veremos, al haber igualado la retribución de los “Ministros” con la de los Senadores de la República (estas segundas venían siendo tradicionalmente más altas que las primeras), ello incidió en un incremento en todas los haberes que se equiparaban o tenían una referencia porcentual con las retribuciones de todos los “Ministros” de todos los Poderes de Gobierno;

e) El art. 1º inc. 1º de la Ley No. 18.738 del 8.4.2011 “interpretó con carácter auténtico” que en función de lo establecido por el artículo 64 de la Ley No. 18.719, los únicos cargos cuyas retribuciones se determinaron conforme a porcentajes respecto al sueldo nominal de Senador de la República, serían los enumerados taxativamente en el inciso primero del mismo. El art. 1º inc. 2º de la Ley No. 18.738 dispuso que para el cálculo de toda otra retribución cuyo monto se determine en un porcentaje de los sueldos nominales de los cargos enumerados taxativamente en el inciso primero del referido artículo 64, se tomaría como base el valor de los sueldos nominales de dichos cargos al 1º de enero de 2010, actualizado en la oportunidad y sobre los mismos porcentajes en que se actualicen los sueldos de la Administración Central (incs. 1º y 2º). Se derogó por el art. 2º de la Ley citada el art. 68 de la Ley No. 18.719;

f) El art. 14 de la Ley No. 18.996 del 7.11.2012 derogó la Ley No. 18.738. El art. 15 de la Ley No. 18.996 dejó sin efecto art. 64 de la Ley No. 18.719. Y el art. 16 de la Ley No. 18.996 establece que los “Ministros de Estado” percibirán el 100 % (cien por ciento) del equivalente al sueldo nominal de un Senador de la República;

g) El art. 1º de la Ley No. 19.310 del 7.1.2015 ratificó la vigencia del art. 85 de la Ley No. 15.750

IV) En el elenco normativo desplegado en el Considerando anterior debe advertirse que, a los efectos de la equiparación salarial con el sueldo nominal de un Senador de la República, si se mantiene vigente el art. 85 de la Ley No. 15.750 en el concepto del art. 1º de la Ley No. 19.310, los Ministros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo tienen el derecho de percibir lo mismo que un Ministro de Estado o Secretario de Estado, que es lo mismo que la retribución nominal de un Senador de la República (art. 16 de la Ley No. 18.996). Amén de que el art. 543 de la Ley No. 16.736 determinó extendió a los funcionarios del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (incluyendo sin distinción a los Ministros de ese Alto Cuerpo) las compensaciones, beneficios y mejoras presupuestales que por todo concepto se otorgaran a los funcionarios del Poder Judicial.

La dotación de los Ministros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo no podrá ser inferior a la que en cada caso se establezca para los Ministros Secretarios de Estado (art. 85 inc. 1º de la Ley No. 15.750, art. 507 de la Ley No. 15.809, art. 543 de la Ley No. 16.736). La retribución por todo concepto correspondiente a los Ministros de Estado es el 100% (cien por ciento) del sueldo nominal de Senador de la República (art. 64 de la Ley No. 18.719 y art. 16 incs. 1º y 2º de la Ley No. 18.996). Por lo tanto, la remuneración de los Ministros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo es equivalente al sueldo nominal de Senador de la República. A tales efectos, la Contaduría General de la Nación debía habilitar al Tribunal de lo Contencioso Administrativo los créditos presupuestales correspondientes (art. 543 Ley No. 16.736). En esto, el tenor literal de las normas señaladas es claro y no puede desatenderse (art. 17 del Código Civil).

Es inopinable entonces, que la retribución del Ministro de Tribunal de lo Contencioso Administrativo debe equipararse transitivamente al de Senador de la República.

Y en este sentido, debe acreditarse razón a la sentencia de primera instancia.

La Ley Nº 19.485 facultó al Poder Ejecutivo a asignar a los Incisos del Presupuesto Nacional: 16 «Poder Judicial», 19

«Tribunal de lo Contencioso Administrativo» y 33 «Fiscalía General de la Nación», con cargo a Rentas Generales, en el ejercicio 2017 y como anticipo a lo que se establezca en la próxima instancia presupuestal, los créditos necesarios para dar cumplimiento a los convenios colectivos celebrados ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, entre el Poder Ejecutivo, los Incisos mencionados y las organizaciones representativas de los Magistrados del Poder Judicial, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Fiscales de la Fiscalía General de la Nación y de los Defensores Públicos. Pero el caso en abordaje es independiente de lo resuelto por esta Ley citada, ya que el derecho se generó antes, y el actor no se avino al sistema de la Ley No. 19.485.

V) Estas diferencias salariales debían en principio haberse procesado únicamente contra el organismo para el cual el funcionario prestaba funciones, esto es contra el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, porque se trataba de reclamos por diferencias salariales en ocasión de la relación funcional. Por ende, podría sostenerse que los conflictos retribucionales se debían en cierto aspecto haberse sustanciado solamente contra ese Tribunal. No contra el Ministerio de Economía y Finanzas, respecto al cual MONSERRAT GRAU no dependía, ni prestaba para él funciones. El Ministerio de Economía y Finanzas, en puridad y sin perjuicio de lo que se dirá, en principio no es parte en las reclamaciones contra los organismos del Estado por diferencias salariales reclamadas por funcionarios ajenos a su Cartera.

Podría, bajo esa mira, cuestionarse si el Ministerio de Economía y Finanzas poseía legitimación pasiva para ser demandada. Porque en todo caso sería oportunamente y en la eventualidad de que el organismo para el cual el funcionario prestaba MONSERRAT su labor fuera condenado, un simple agente de pago al momento en que se ejecute la sentencia (del Redactor, “Ejecuciones Judiciales contra el Estado”, ps. 131-162); pero no parte en el proceso principal ni en la ejecución. A dicho Ministerio no le concierne ni le corresponde la defensa judicial ni la Abogacía en materia económica de todos los organismos del Estado, ni en los litigios salariales que los funcionarios tienen para con sus organismos; sino que ello corresponde al organismo al cual pertenecen. En el caso no se trataba en puridad, de una demanda “en asuntos correspondientes a algún Ministerio” (arts. 24 de la Constitución, art. 384 de la Ley No. 16.320 en la redacción del art. 615 de la Ley No. 17.296).

Bajo una óptica superficial y general sin considerar las particularidades de este asunto en análisis, parecería que el tema era de resorte exclusivo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y que no tenía por qué advocarse el Ministerio de Economía y Finanzas, la defensa del primero en el proceso. El propio Ministerio de Economía y Finanzas reconoce mal que bien lo expuesto, cuando en su apelación destaca que “si bien es cierto que no se opuso la falta de legitimación pasiva por parte de mi representada, no es menos cierto que en tal supuesto y en caso de haberse acogido la misma, no hubiera existido quien ejerza la defensa del Estado en los procesos iniciados por esta causa” (fs. 316) y que “tampoco le cabe a mi representada ninguna responsabilidad en la especie” (fs. 317 v.).

No obstante lo expuesto, en el caso concreto de la reclamación procesada, el MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS posee clara legitimación pasiva y responsabilidad, para ser involucrado.

Porque conforme bien sostiene el sentenciante de primera instancia actuante (fs. 308), como reconoce mal que bien la propia Cartera demandada al contestar (fs. 47, 55-59), ésta no habilitó los fondos presupuestales necesarios en su momento para cumplir con los arts. 85 de la Ley No. 15.750 más 64 y 68 de la Ley No. 18.719, ni para dotar al Poder Judicial o al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de los recursos necesarios para cumplir con sus funcionarios. Es más, dicha Cartera admite que estuvo involucrada en remitir mediante diversos Mensajes del Poder Ejecutivo, Proyectos de Ley que terminaron en la Ley No. 18.738, en los arts. 14 a 16 de la Ley No. 18.996 y en la Ley No. 19.310 (fs. 55-60 v., especialmente fs. 57 v.-58 y 60-60 v.), en lo cual no puede ignorarse que hubo un claro propósito de que el derecho intangible del actor a los beneficios de su salario no se cumpliera. Paradójicamente, el Ministerio reconoce como vigentes los artículos 85 y 118 de la Ley No. 15.750 y art. 507 de la Ley No. 15.809 (fs. 59, 313 v. y concordantes “in folios”). Doble discurso que hasta constituye un abuso institucional que perjudica a los administrados, y cuyas consecuencias nefastas involucran la responsabilidad del Poder Ejecutivo, conforme al artículo 24 de la Constitución Nacional.

El Poder Ejecutivo – Ministerio de Economía y Finanzas intentó obstaculizar el crédito salarial del actor por todos los medios, en forma asimétricamente desigual. Y a sabiendas de que el salario del funcionario público es un bien intangible (arts. 54, 72 y 332 de la Constitución). No está sometido a la discrecionalidad ni a los criterios interpretativos de los Gobiernos, y menos en cuanto pretende hacer más gravosos o restrinja los derechos salariales adquiridos del funcionario. En aras de la protección constitucional del Salario se aplicará directamente la Carta Magna que más que normas constituye un Ordenamiento de Valores (RISSO FERRAND Martín, “¿Qué es la Constitución?”, ps. 32-37).

Los arts. 7º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 7º del Protocolo de San Salvador adicional al Pacto de San José de Costa Rica (ratificados por Leyes Nos. 13.751 y 16.519) aseguran un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinción alguna. Y aunque alguien quisiera plantear que el art. 54 de la Constitución es una norma programática, recordaremos que el art. 7º de la Constitución consagra el derecho de los habitantes a ser protegidos en su trabajo y propiedad vale decir, a la percepción de sus justos haberes salariales y a la integridad de sus ingresos por el trabajo. Por lo que el derecho a la Intangibilidad del Salario (con su corolario de que debe ser pagado conforme al derecho acordado) es hasta un derecho fundamental incorporado también al bloque de derechos por los arts. 72 y 332 de la Constitución.

Todo ello sin perjuicio de que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (el organismo del funcionario involucrado que debía pagar el salario correcto) y el Ministerio de Economía y Finanzas (quien debió habilitar los fondos respectivos sin dilatorias a tales efectos) integren la persona jurídica mayor de derecho público Estado.

Debe relevarse que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo no compareció a juicio, ni contestó la apelación, según se deriva de las resultancias de autos.

En sí esta conducta es indiferente en el resultado de la sentencia, porque el presente se trata de un reclamo de puro Derecho.

En más, comparecer o no comparecer en un litigio, contestar la demanda o no, evacuar o no el traslado apelatorio, apelar o adherir o no a la apelación contraria, son diferentes actitudes procesales que cada parte asume o adopta dentro de su derecho. Y en este sentido, quien usa de su derecho a nadie daña (arts. 16 y 1321 del Código Civil); además de que pueda ser una forma de reconocer tácitamente el derecho contrario, que también es lícita.

No hay ninguna observación a formular respecto a que se haya establecido una suma de condena en dinero (contra apelación a fs. 317-317 v.).

La sentencia contempla la liquidación solicitada en la demanda, por $ 511.212,99 (fs. 9-11, 309), inclusive menor a la informada por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO a fs. 295-296 por un total de $ 640.156. Si bien en la demanda no aparecen las cuentas respectivas (fs. 5-11), vemos que fue menor inclusive a la que calculó el propio TCA; lo que permite presumir seriamente (art. 1605 del Código Civil) que la suma propuesta en el libelo actoral fue prudente, correcta y ajustada.

Conforme el criterio jurisprudencial de este Cuerpo, toda liquidación que se quiera controvertir debe presentar cuentas alternativas para establecer con toda precisión una plausible discusión (arts. 117, 118, 130 a 133, 137, 139 y 253 del Código General del Proceso). La carencia de ello (fs. 35-66, contestación de la requisitoria), y no habiendo otros elementos que permitan desmentir la liquidación propuesta por el actor en su momento. Inclusive, ésta es más baja que la que liquida el propio Tribunal de lo Contencioso Administrativo a fs. 295-296, y por ende el tope reclamado originalmente por $ 511.212,99 no puede sobrepasarse (arts. 197, 198 y 257 del Código General del Proceso). Lo que hará tener esta cifra por verosímil. Por supuesto, el art. 400 del Código General del Proceso en su nueva redacción establece para este monto una oportuna liquidación, en el caso por actualización.

A los efectos de los arts. 56, 198 y 261 del Código General del Proceso más 688 del Código Civil, no se impondrá condena especial porque tratándose de temática discutible, las partes actuaron conforme a su línea argumental sin desarreglo.